党的十九届四中全会后，习近平总书记在上海考察时指出：“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，强调要“提高城市治理现代化水平”。[1]城市治理是引导和考虑利益相关者、地方权威与公民间各种联系的过程，[2]是社会治理在城市空间的具体体现。我国城镇化进程的不断加快，对城市治理带来诸多挑战。以互联网、大数据等信息技术为依托的“智慧城市”先行先试，逐步成为世界各国破解城市治理难题的“救命稻草”。截至2019年底，全球超过250个智慧城市项目成功落地，我国长三角、珠三角、环渤海地区甚至不少西部城市也积极推进智慧城市建设。与此同时，相关理论研究也呈“井喷”之势。仅2019年一年，知网期刊目录收入以“智慧城市”为主题的文章便多达2456篇。然而，囿于我国传统管理理念相对滞后、现有体制机制相对固化以及信息壁垒依然存在等因素，原本可以成为城市治理现代化有力抓手的智慧城市，不但未能发挥其独特优势，反而在某些领域与传统管理产生冲突。如何通过智慧赋能，将智慧城市的技术优势与政府治理的制度优势有效结合，打通城市治理的痛点和堵点，实现城市治理现代化的新突破，是智慧城市向城市治理现代化演进的逻辑主线。理清智慧城市与城市治理间“与”“非”“或”三种逻辑，化解两者之间的冲突与矛盾，探寻实现智慧赋能和融合发展的可能路径，具有理论和现实的双重意义。
一、辅助与引领：智慧城市与城市治理的外部性冲突
城镇化和技术进步被认为是现代化的主要标志。新中国成立70多年来，我国城市发展日新月异，城镇化率不断提升。据国家统计局数据显示，2018年底常住人口城镇化率达到59.58%，比建国初期提高48.94个百分点，年均提高0.71个百分点。快速推进的城镇化在提高人民物质生活水平的同时，也引发了诸如交通堵塞、空气污染、教育医疗资源分配不公等一系列“大城市病”。与此同时，信息技术迭代发展并广泛应用于城市治理多个领域，催生出以“智慧城市”为代表的新型治理模式。然而，过快的扩张速度和过于前沿的技术手段，短时间内却难以被传统观念“统治”下的政府所驾驭。在智慧城市的冲击下，以政府为主导的城市治理者遭遇挑战并积极反思，尝试在辅助工具与技术引领间取得平衡，努力实现城市治理的正外部效应，积极探索现代化治理之道。
（一）治理内容系统化对传统线性思维带来挑战
宏观视角下，城市治理涵盖政治、经济、社会等方方面面内容，在评估社会进步因素的PEST分析模型中，技术（T）的创新往往快于政治（P）、经济（E）和社会（S）的发展。前三次工业革命均被认为是推动人类进步和社会发展的重要驱动力，技术的引领作用不容忽视。在人类拥抱以大数据和人工智能为核心的第四次工业革命的当下，技术发展之快更是今非昔比，城市首当其冲成为前沿技术的“试验场”。信息论、控制论和系统论对于社会科学领域的渗透以及在社会治理活动中的成功实践，构建了以智慧城市为样本的多种新型治理范式。与此同时，技术应用与城市管理之间不可避免存在摩擦和冲突，由于城市管理的出发点和立足点不同，以及传统线性管理思维的长期主导，各地政府对于智慧城市的接受程度、推广程度还存在较大差异。部分政府公职人员由于对治理理念和技术创新缺乏了解和关注，导致许多地方出现先进技术“毫无用武之地”的窘境，制约甚至阻碍了城市治理现代化进程。
（二）治理主体多元化对单一权力运行造成冲击
微观视角下，城市治理是人的治理活动以及对现实中个人的治理，人的素质发展不均等导致了不同群体间的资源分配不均衡，使得社会利益主体呈现多元化趋势。有学者将“现实的个人”看作是社会基本矛盾运动微观机制的核心，认为“现实的个人”的生存、发展等既有的需要能够引起新的需要，所以他们的需要会不断扩展[3]，这也为社会矛盾频现且难以管理找到了合理解释。从一定意义上讲，当前的城市治理仍旧没有脱离社会管理的范畴，而“我国的社会管理属于政治管理行为，政治管理的内容分为两个方面：一个是公共权力对社会也就是对广大人民群众的管理，另一个是公共权力内部的管理。”[4]相应而言，城市治理分为公共服务和政府管理两个方面，分别体现城市治理的政府外在表现和内在属性[5]。城镇人口的快速流动引发诸如城市居民多元化、社会层级复杂化和利益诉求多样化等一系列社会问题，急需构建新型城市治理体系，形成在党的统一领导下政府、市场、社会、群众多元参与的协作治理网络。我国长期以来行政体制“掣肘”形成的“权力壁垒”，以及权力运行的单一化模式受到冲击，在现代化技术手段和治理理念的双重作用下，各类治理主体间协同联动不畅的僵局有望被打破。
（三）治理对象智能化对集中管理模式形成挤压
从内因角度讲，智慧城市的飞速发展源于处理城市自身问题的需要。实践证明，智慧城市在解决治理碎片化、分散化等问题上效果明显。精细化管理、网格化治理、智慧化社区等一系列智慧城市的“衍生品”，在大数据、人工智能等信息技术的辅助下，将原本分散、固化、有形的社会事务和城市问题逐步推向数据化、网络化和智能化，多元力量间形成了一组以治理对象为圆心的“同心圆”，并以信息流的方式在城市治理的主体和客体间，实现数据和信息的实时交互。有学者提出，国家治理能力是制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三种能力的系统集成[6]，在治理对象日趋数据化的现代城市，城市治理能力则表现为数据存储能力、信息整合能力、数据分析能力三种能力的综合应用。大数据成为贯穿城市治理全过程、衔接各类关系的主要对象，原本集中化的城市管理模式受到冲击，逐步由树状塔式结构向网状扁平结构转换。城市社会治理格局呈现网络状分布，各要素间相互辐射、相互影响，整体性、全局性控制对城市政府提出新的挑战。
（四）治理环境复杂化对政府履职能力提出考量
从外因角度讲，环境变化会对包括回应性和响应度等在内的政府能力产生影响。城市环境分为自然环境和社会环境两部分，自然环境和社会环境共同作用继而形成复杂的治理环境。治理环境的现代化走向导致城市治理过程呈现信息化、高效率、协同性、科学化等特点，与之对应的政府职能也会及时调整和转变。目前来看，我国一二线发达城市的城市化建设和扩张基本接近尾声，城市治理重心正由城市开发建设的初级阶段逐步转向城市管理和社会治理的高级阶段。但整体上讲，我国大多数城市政府依然存在工作效率低、执行能力差等问题。同时，群众素质和社会阶层发生前所未有的改变，城市里的中间阶层崛起，群众民主意识觉醒，对城市公共产品和公共服务提出更多需求和更高要求，参与治理的热情和能力得到极大提升等。面对瞬息万变、错综复杂的社会环境和公共需求，传统的城市管理方法和手段显得捉襟见肘，倒逼城市政府加快转变职能，尽快找到城市治理现代化的突破口。
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